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RESUMEN EJECUTIVO

OPINIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN RELACION CON EL PERFIL DE LA ESTRATEGIA DEL BID SOBRE DESARROLLO DE GOBIERNOS LOCALES

Más de 124 Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) de 14 países de Latinoamérica y el Caribe participaron en el detallado proceso de evaluación del que se informa en este documento. El tema era el "Perfil" del Banco Interamericano de Desarrollo concebido para definir la futura estrategia del Banco con respecto a los gobiernos locales (GL) de la región. La estrategia se creó de acuerdo con un mandato dictado por el órgano de gobierno del Banco en 1994, con motivo de su Octava Reposición. En este informe se resumen los resultados de este ejercicio y se intenta ofrecer al Banco una perspectiva de la Sociedad Civil –una "visión de la realidad" desde fuera—de si se puede y cómo se puede esperar que la participación del Banco logre mejoras rápidas y duraderas en los gobiernos locales.

Aunque preponderan los encuestados en toda la región que apoyan la iniciativa del Banco, la mayoría de ellos tienen reservas sobre al menos algunos asuntos clave. Las principales conclusiones de esta extensa revisión de la política son las siguientes:

En su inmensa mayoría, la comunidad de OSC insiste en que el gobierno local eficaz requiere una participación activa de los ciudadanos y que la financiación del BID esté supeditada a la inclusión de los gobernados en el proceso de toma de decisiones, por medio de las OSC y de dispositivos tales como consejos comunitarios o audiencias abiertas.

Muchos países carecen de una "cultura política" democrática, es decir, tanto los funcionarios de GL como la ciudadanía cuentan con escasa experiencia de autogobierno local. La confianza mutua no existe y no se puede construir el capital social. Las OSC ya están contribuyendo a cubrir este vacío, y pueden verse fortalecidas por el apoyo del Banco.

En una crítica relacionada, las OSC afirman que no aparecen en el Perfil como actores importantes en el ámbito local, y que la estrategia del Banco debería tener en cuenta concretamente sus papeles de intermediarios entre la ciudadanía y los GL, como agentes para identificación y diseño de proyectos, y como proveedores de servicios.

Los encuestados apoyaron la expansión del diálogo sobre programas del Banco para que incluya a interesados locales, funcionarios de gobiernos locales y OSC, y un aumento del intercambio de información entre el personal del Banco y los funcionarios de gobiernos locales.

La primera prioridad de la financiación del Banco debe ser la asistencia técnica para mejorar la calidad de los gobiernos locales, tanto en materia de personal como de sus poderes administrativos.

Un problema ampliamente compartido es la falta de afán por parte de los partidos políticos y los funcionarios del gobierno central en la descentralización, y su negativa a que el poder sea delegado a los GL, especialmente en cuestión de impuestos y movilización de recursos.

Aunque el Perfil refleja un fuerte apoyo a la "privatización" de muchos servicios locales, la división de opiniones entre las OSC demuestra la ambigüedad en la presentación del asunto. Muchas OSC se dedican ellas mismas a la prestación de servicios, pero siguen creyendo que el gobierno debe aumentar los servicios o su financiación, especialmente la educación, la salud y la vivienda para los pobres.

Al reconocer que los que más necesitan la ayuda del Banco son los pequeños y medianos GL, las OSC instan al Banco a que promueva y trabaje a través de las asociaciones de GL, con la participación de las OSC y del Gobierno Central, inspirándose en la experiencia del Banco con su Fondos de Inversión Social y sus programas de financiación de microcréditos.

 

Antecedentes: Existe un movimiento continuo en toda la región para la descentralización de muchas funciones gubernamentales ejercidas tradicionalmente por los gobiernos centrales. El movimiento, al menos en apariencia, está concediendo mayor autonomía y poder a los gobiernos locales. El objetivo del Perfil es guiar al Banco en el establecimiento de prioridades entre los programas y los GL. En el mejor de los casos, los programas del Banco pueden alcanzar directamente a una pequeña fracción de los 13 mil gobiernos locales de la región, pero por medio del ejemplo y la promoción, la actuación del Banco puede tener un efecto multiplicador.

Las reacciones de las OSC frente al Perfil fueron recopiladas de dos maneras: a través de las respuestas de líderes de OSC a un cuestionario –un proceso que requirió fácilmente entre dos y cuatro horas por cada encuestado—y de las opiniones de los representantes de OSC de diez países que participaron en grupos focales revisando el Perfil. Las tabulaciones del cuestionario se ofrecen a continuación. A pesar de los serios esfuerzos que se hicieron por incluir una amplia gama de organizaciones de la sociedad civil para reflejar la diversidad de opiniones de las OSC de la región, los responsales no necesariamente representan todas estas opiniones.

Hay que recordar que cada préstamo del Banco se adapta a las necesidades y capacidades específicas de una entidad beneficiaria y/o operativa, tal como un organismo del gobierno local, estatal o nacional. El Banco ya está financiando importantes obras públicas y programas relacionados con GL, pero la política del Banco sigue exigiendo que los gobiernos locales garanticen dichos préstamos, lo que limita su alcance y volumen. La adopción de la nueva estrategia debe conducir a un importante crecimiento de las cifras y a cambios en el diseño de los proyectos para GL financiados por el Banco.

Principales problemas de los GL. Cuando se pidió que evaluaran el diagnóstico de los principales problemas de los GL presentado en el Perfil, la mayoría de los encuestados coincidieron en que la legislación inadecuada, las instituciones débiles y la falta de recursos limitan claramente la calidad del gobierno local. Sin embargo, muchas OSC –de las cuales más de tres cuartas partes trata regularmente con gobiernos locales—insisten en que la falta de "cultura política" democrática de los funcionarios de GL y de la ciudadanía plantean graves obstáculos para la mejora del gobierno, y afectan claramente a la participación ciudadana.

El Perfil presta atención al asunto del logro de una mayor participación ciudadana, pero la mayoría de los encuestados alegan que los programas específicos, patrocinados por el Banco o de otro tipo, son necesarios para superar el problema. De hecho, la mayoría de las organizaciones de la sociedad civil representadas en la encuesta ya están trabajando para superar la apatía ciudadana. En una crítica relacionada, varios encuestados consideraron que el Perfil no reconocía adecuadamente el papel cada vez más importante que las OSC desempeñan en la región, y las necesidades que cubren en sus comunidades.

Prioridades del programa. Se pidió a los encuestados que clasificaran, en función de la importancia local, los cuatro tipos posibles de programas del Banco sugeridos en el Perfil para mejorar el desempeño de los GL. Las OSC otorgaron más importancia a la mejora de la "gobernabilidad" –lo que incluye la reforma administrativa y fiscal, la transparencia y la responsabilidad, y el establecimiento de la participación ciudadana. (Veáse la Tabla sobre el Tópico 3). Además, apoyan claramente la ampliación de la participación de la sociedad civil en las operaciones de los GL.

Tópico 3 Pregunta D

El apoyo del Banco a la asistencia técnica vinculada a las reformas de gobiernos locales –lo que el Banco llama financiación "con condicionalidad política"—fue claramente respaldado por los encuestados, pero el empleo de recursos del Banco para obras públicas locales recibió muy poco apoyo. Estas tendencias reflejan la idea generalizada de que los GL tienen que demostrar su competencia y probidad como condición para recibir créditos del Banco. Además, varios encuestados mencionaron la mala situación fiscal de la mayoría de los GL como una limitación adicional de su capacidad de obtener préstamos.

En el Perfil se expresa un claro apoyo a la privatización de muchos servicios prestados actualmente por los gobiernos locales –de los cuales la salud, el saneamiento y la educación son los más costosos y más exigentes a nivel técnico. Sin embargo, los opiniones de los encuestados estuvieron divididas, con aproximadamente un 30% a favor de una mayor privatización compensado por un porcentaje similar de encuestados en contra de dicha política. (Veáse Tabla sobre el Tópico 10)

Estas opiniones son especialmente relevantes dado que las organizaciones sin ánimo de lucro desempeñan un papel cada vez más importante en la prestación de servicios en muchas comunidades, especialmente de servicios de salud y sociales para los pobres. Aunque esta función de las OSC suele depender en parte de la financiación pública, muchas OSC iniciaron sus programas cuando se eliminaron los servicios oficiales para los pobres o se redujeron drásticamente durante la "crisis de deuda externa" de los ochenta. Sin embargo, no parece que haya diferencia de actitud de los encuestados en función de su experiencia o inexperiencia en la prestación de servicios.

Tópico 10 Pregunta K

Implementación del programa. Como beneficiarios de los créditos del Banco, los GL sufren graves desventajas en comparación con los que reciben préstamos para grandes infraestructuras ejecutados por agencias establecidas. No obstante, en el Perfil se insiste en que la mayoría de los programas de GL puedan llevarse a cabo dentro de las políticas operativas existentes, pero se identifican varios "retos" planteados por la estrategia de GL: la disponibilidad limitada de recursos del Banco, los costos más elevados de transacción, la financiación necesaria para los productos de desarrollo del programa, la evaluación y la coordinación. Los encuestados presentaron varias propuestas específicas para superar estos retos, pero consideraron que las respuestas más completas requerían un conocimiento sofisticado del funcionamiento interno del Banco.

Varias de las sugerencias con respecto a las prioridades y el diseño del proyecto de GL presentadas por los encuestados merecen ser consideradas en el Documento de Estrategia del Banco: el deseo del Banco de promover una rápida mejora de los gobiernos locales exige claramente una "apertura de ideas".

Las OSC reconocieron que los GL más pequeños son los que probablemente tienen una necesidad más urgente de financiación, dado que sus préstamos individuales sólo pueden tener un tamaño muy limitado, y plantean por lo tanto graves dificultades para el Banco. Varios encuestados instaron a que mucha de la asistencia técnica y la financiación del Banco se realice a través de grupos o asociaciones de GL, en la línea de los generalmente exitosos Fondos de Inversión Social y proyectos de microcrédito del Banco. En muchos países, ya existen asociaciones de municipios que pueden ser empleadas en los programas de GL asistidos por el Banco.

 

Un grave problema de implementación mencionado en el Perfil se deriva de la falta de suficientes expertos internos en el Banco y de experiencia en materia de GL. Para ayudar a llenar este vacío, el Banco debe recurrir a los especialistas de OSC para que colaboren en las etapas de identificación, diseño y ejecución de los proyectos de GL. Muchas OSC ya están participando en el proceso de transformación y modernización de los GL. Además de monitorear el desempeño de los GL –una función que cumplen ya de manera constante la mayoría de las OSC— los especialistas de las OSC pueden ser contratados para capacitar a personal de GL y ofrecer su experiencia a corto plazo. El Banco puede promover dicha iniciativa identificando a personal cualificado de OSC con las capacidades deseadas y facilitando su participación en los ciclos del proyecto de GL.

 

La promoción por parte del Banco y la pronta aplicación de tecnologías tales como computadora-satélite-Internet, debe considerarse seriamente para la mayoría de los GL. Ya existen computadoras para el procesamiento de texto y mantenimiento básico de datos en la mayoría de los GL, por lo tanto, debería existir la posibilidad inmediata de introducir capacidades de satélite e Internet. Si las tecnologías se diseñan y aplican adecuadamente, se pueden mejorar inmediatamente la transparencia y la responsabilidad de las transacciones gubernamentales. Además, las tecnologías pueden emplearse fácilmente para elevar el nivel de la prestación de servicios en la salud y la educación.

 

Con respecto a la propuesta de permitir la financiación directa por parte del Banco de los GL sin garantías del gobierno central, algunos encuestados llamaron a la precaución e instaron a que se impusieran condiciones sobre dicha financiación para asegurar la participación ciudadana, salvaguardias eficaces contra el nepotismo y el fraude, y estricta responsabilidad. (Al mismo tiempo, algunas OSC se quejaron de los trámites burocráticos y los pagos lentos de los GL, que suelen ser el resultado de los niveles de responsabilidad impuestos por la financiación externa.)

Próximos pasos y seguimiento. El Banco no ha buscado anteriormente una amplia variedad de opiniones externas sobre sus posiciones estratégicas en una fase inicial de su formulación. La utilidad de este enfoque para el Banco, y sus posibilidades en el futuro, serán decididas por esta organización. Sin embargo, ha quedado claro que el ejercicio ha ayudado a despertar el interés y el compromiso con gobiernos locales de miembros de la sociedad civil y sus organizaciones, y se espera que la encuesta y su seguimiento conduzcan a una ampliación de la cooperación de la comunidad de OSC con el Banco.

Para establecer la colaboración entre las OSC y el Banco, varios grupos sugirieron acciones concretas que podría emprender el Banco. Entre las propuestas que surgen de este estudio se encuentran las siguientes:

Se podría nombrar a personas en cada representación del Banco que se encarguen –preferiblemente a tiempo completo—de desarrollar relaciones tanto informativas como personales con las OSC y los gobiernos locales.

El Banco podría buscar a organizaciones de la sociedad civil entendidas en el tema dentro del país para asistir en la identificación y diseño de proyectos para el fortalecimiento de gobiernos locales.

El BID podría patrocinar e impartir rondas de talleres para funcionarios de gobiernos locales y centrales y OSC para promover el dialogo y el mayor entendimiento.

El Banco podría patrocinar evaluaciones de necesidades y ejercicios de planeamiento de OSC para construir su base de datos sobre especialistas disponibles para trabajar con GL.

El BID podría promover la participación ciudadana en GL y proyectos de atención a la pobreza, con especial atención en asegurarse las aportaciones de las comunidades afectadas, los GL y las OSC.

El BID podría requerir la cooperación explícita entre OSC y gobiernos locales en su identificación y diseño del proyecto.

El Banco podría utilizar su influencia para persuadir a los gobiernos centrales de la necesidad de mejoras en las leyes y regulaciones que afectan al proceso de descentralización y la asignación de recursos a los GL.

En sus programas de país y el proyecto de GL, el BID podría contratar a OSC cualificadas para que realizaran evaluaciones de GL.

Para promover el desarrollo económico local, el BID podría simplificar los documentos de licitación y las reglas de desembolso para permitir prácticas de adquisición alternativas y pagos más rápidos a los proveedores y prestadores de servicios más pequeños, permitiendo que las empresas, cooperativas y OSC locales estén en mejores condiciones para competir en sus propias comunidades.

 

Evaluación general: Algunos encuestados manifestaron profundas reservas y precaución sobre la velocidad o la certeza de los resultados de los programas apoyados por el Banco con gobiernos locales. Algunas OSC se sintieron especialmente ofendidas por las generalizaciones del Perfil que sugieren que Montevideo, Cochabamba y los municipios rurales de El Salvador padecen similares problemas de gobierno.

No obstante, aproximadamente dos terceras partes de los encuestados está a favor de los planes del Banco de ampliar sus programas de GL, y la misma proporción de encuestados espera que la intervención conduzca a mejoras en los servicios, mayor participación ciudadana y reducción del fraude y la corrupción en el gobierno. En vista de la diversidad de opiniones dentro de la comunidad de OSC, este alto nivel de aceptación de una importante participación del Banco en la financiación de gobiernos locales es aún más notable. (Veáse la Tabla sobre el Tópico 18).

Tópico 18, Preguntas S1-S4

* Las preguntas específicas del cuestionario aparecen en el Anexo 3.

El informe que sigue tiene cinco capítulos: 1) Antecedentes e introducción; 2) Determinación de las necesidades de los gobiernos locales; 3) Implementación de los programas para mejorar los gobiernos locales; 4) Asuntos de política interna y operativos para el Banco; y 5) Seguimiento y nuevos pasos. En los anexos aparecen otras tablas y estudios sobre el procedimiento.